Verde urbano, politiche pubbliche, terzo settore e cittadinanza attiva

*Sabina Polidori 

Il verde urbano è – insieme ad altri ambiti che riflettono le stesse dinamiche istituzionali e sociali -diventato uno dei luoghi in cui si osservano con particolare chiarezza le trasformazioni profonde che stanno ridisegnando le politiche pubbliche contemporanee, non solo in termini di cambiamento, ma anche di integrazione, collaborazione e nuove forme di governance. Non si tratta più soltanto di gestire alberi, parchi o aiuole, ma di ripensare il rapporto tra città, ambiente e comunità in un contesto segnato dalla crisi climatica, dalla crescente domanda di qualità della vita e dalla necessità di costruire istituzioni più capaci di cooperare con la società civile. In questo senso, il verde urbano rappresenta un campo paradigmatico: è un’infrastruttura ecologica‑integrale (Laudato Sì, Papa Francesco, 2015), ma anche un dispositivo sociale; è un bene materiale, ma anche un bene relazionale; è un elemento fisico della città, ma anche un terreno di sperimentazione di innovazioni istituzionali, pratiche collaborative, nuove forme di produzione del bene comune e interventi che incidono direttamente sulla salute e sul benessere delle comunità.

L’emergere di questo paradigma è il risultato di processi che si muovono su più livelli: l’evoluzione delle strategie europee, che collocano le infrastrutture verdi al centro della transizione ecologica; la ridefinizione delle politiche nazionali, che integrano ambiente, pianificazione urbana e gestione del suolo; e la crescente rilevanza del Terzo settore e della cittadinanza attiva, che trasformano la cura degli spazi verdi in una pratica di corresponsabilità e di produzione di valore collettivo. Il verde urbano diventa così un punto di incontro tra politiche ambientali, sociali e urbanistiche, un ambito in cui si intrecciano innovazione istituzionale, partecipazione civica e nuove forme di welfare territoriale.

Tale prospettiva consente di leggere il verde urbano non come una dotazione accessoria, ma come una politica trasversale che incide sulla resilienza climatica, sulla salute pubblica, sulla coesione sociale e sulla qualità degli spazi di vita. Allo stesso tempo, mette in evidenza le tensioni che attraversano questo campo: la frammentazione delle competenze, la mancanza di dati omogenei, l’assenza di una regia nazionale, la discontinuità delle risorse e le differenze territoriali nella capacità amministrativa e partecipativa. È proprio in questo intreccio tra potenzialità e criticità che il verde urbano si configura come un laboratorio privilegiato per osservare come le città stanno cambiando e come potrebbero cambiare.

Pertanto, è di interesse osservare questo laboratorio urbano per capire come le politiche europee e nazionali stiano trasformando il ruolo del verde nelle città, come il Terzo settore e la cittadinanza attiva contribuiscano alla costruzione di nuovi beni comuni e come i territori traducano questi indirizzi in pratiche concrete. Solo così è possibile cogliere le condizioni che rendono il verde urbano una componente stabile delle politiche di transizione ecologica e del welfare territoriale.

Il quadro delle politiche dell’Unione europea. L’Unione europea ha progressivamente consolidato un approccio che riconosce alle infrastrutture verdi un ruolo essenziale per la transizione ecologica e la resilienza delle città. Il Green Deal europeo (2019) costituisce il quadro strategico di riferimento, ponendo la neutralità climatica e la sostenibilità urbana al centro dell’azione comunitaria; in questo contesto il verde urbano è considerato una componente fondamentale delle infrastrutture naturali, capace di contribuire all’adattamento ai cambiamenti climatici e al miglioramento della qualità della vita. La Strategia dell’Unione europea sulla biodiversità per il 2030 (maggio 2020) promuove una visione integrata della tutela degli ecosistemi urbani e invita gli Stati membri a sviluppare Piani di inverdimento urbano (Urban Greening Plans) per incrementare la copertura arborea, contrastare il consumo di suolo e rafforzare la presenza di infrastrutture verdi nelle aree urbane. Un passaggio decisivo è rappresentato dal Regolamento (UE) 2024/1991 sul ripristino della natura, che introduce per la prima volta obiettivi vincolanti per gli ecosistemi urbani, chiedendo agli Stati membri di arrestare la perdita di spazi verdi e di incrementarne progressivamente estensione e qualità, riconoscendo le città come luoghi strategici per la tutela della biodiversità e per l’adattamento climatico. A questo quadro si affianca la Direttiva europea sul monitoraggio del suolo (Soil Monitoring Law, proposta nel 2023 e approvata nel 2024), che introduce obblighi di monitoraggio, prevenzione del degrado e ripristino della qualità dei suoli, con implicazioni dirette per la pianificazione urbana e per le politiche di gestione del verde. La Missione europea “100 Climate Neutral and Smart Cities” (Horizon Europe, 2021) promuove modelli integrati di pianificazione urbana fondati sulla neutralità climatica, sulla partecipazione dei cittadini e sull’innovazione sociale, collegando obiettivi di mitigazione e adattamento con pratiche locali replicabili. Negli aggiornamenti più recenti, l’Unione ha inoltre rafforzato il richiamo al coinvolgimento della società civile: iniziative come il Patto Europeo per il Clima (2020) e le piattaforme di consultazione pubblica della Commissione promuovono il ruolo attivo di cittadini, associazioni e organizzazioni civiche nella progettazione, attuazione e monitoraggio delle politiche urbane verdi, riconoscendo la partecipazione civica come elemento chiave per la legittimità e la sostenibilità degli interventi. Questo quadro europeo trova corrispondenza nella Strategia Nazionale per lo Sviluppo Sostenibile (SNSvS), aggiornata nel 2022 dal Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica, che dedica una parte specifica alla qualità degli ecosistemi urbani, alla tutela del suolo, alla biodiversità e alle infrastrutture verdi, richiamando la necessità di integrare i Piani del Verde nella pianificazione comunale e metropolitana.

Nel loro insieme, questi strumenti delineano un cambiamento di paradigma: il verde urbano non è più considerato soltanto come dotazione territoriale, ma come investimento pubblico strategico, capace di produrre benefici ambientali, economici, sociali e sanitari – migliorando la qualità dell’aria, riducendo le isole di calore, favorendo il benessere psicofisico e contribuendo alla prevenzione dei rischi climatici – e di rafforzare la resilienza delle città, contribuendo in modo trasversale agli obiettivi dell’Agenda 2030 delle Nazioni Unite (2015).

Le politiche pubbliche in Italia: dalla tutela del verde alla pianificazione integrata. Nel contesto italiano, il riconoscimento del verde urbano come infrastruttura strategica è il risultato di un’evoluzione normativa e programmatoria che ha progressivamente ampliato gli obiettivi delle politiche ambientali, integrandoli con quelli della pianificazione urbana, dell’adattamento ai cambiamenti climatici, della salute pubblica e della qualità della vita. Un primo riferimento è rappresentato dalla Legge 14 gennaio 2013, n. 10 – Norme per lo sviluppo degli spazi verdi urbani, che ha introdotto strumenti finalizzati alla valorizzazione del patrimonio arboreo, alla tutela degli alberi monumentali, al censimento del verde e alla promozione del bilancio arboreo comunale. La legge 10/2013 ha segnato un punto di svolta formale, imponendo ai Comuni obblighi di conoscenza e rendicontazione del patrimonio verde. Successivamente, la Strategia Nazionale per lo Sviluppo Sostenibile e la Strategia Nazionale per la Biodiversità 2030 hanno ulteriormente rafforzato questo approccio, riconoscendo alle infrastrutture verdi un ruolo essenziale nelle politiche di adattamento climatico, nella mitigazione delle isole di calore, nella tutela della biodiversità e nella rigenerazione degli spazi urbani.

In particolare, la Strategia Nazionale per la Biodiversità 2030 – elaborata in coerenza con la Strategia dell’Unione europea sulla Biodiversità 2030 (2020) – richiama la necessità di sviluppare reti ecologiche urbane, incrementare la copertura arborea, migliorare la connettività ecologica e rafforzare la resilienza degli ecosistemi urbani. L’attenzione alle infrastrutture verdi viene così inserita in una visione sistemica che considera il verde urbano come componente strutturale delle politiche di adattamento e mitigazione, nonché come elemento chiave per la qualità ecologica e sociale delle città.

La strategia nazionale evidenzia inoltre l’importanza di integrare le politiche del verde urbano nei sistemi di pianificazione comunale e metropolitana, promuovendo approcci basati sulla gestione sostenibile del suolo, sulla riduzione del consumo di suolo, sulla rigenerazione degli spazi degradati e sulla partecipazione attiva delle comunità locali.

Gli investimenti previsti dal Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza, nella Missione 2 – Rivoluzione verde e transizione ecologica, hanno rappresentato un’opportunità finanziaria significativa per progetti di rigenerazione urbana, forestazione urbana e misure di adattamento climatico, favorendo l’integrazione tra politiche ambientali e programmazione territoriale.

In particolare, le Componenti 2 e 4 della Missione 2 (M2C2 – Energia rinnovabile, efficienza energetica e mobilità sostenibile; M2C4 – Tutela del territorio e della risorsa idrica) includono interventi che incidono direttamente sulla qualità ecologica delle città, sulla gestione sostenibile del suolo, sulla riduzione del rischio idrogeologico e sulla creazione di infrastrutture verdi.

Il PNRR ha introdotto risorse dedicate a interventi che possono essere declinati nei Piani del Verde comunali e nelle strategie metropolitane, tra cui:

• programmi di forestazione urbana e periurbana;
• progetti di rigenerazione di aree degradate, fragili e periferiche;
• interventi per la resilienza climatica e la gestione delle acque meteoriche;
• misure per la qualità dell’aria e la riduzione delle isole di calore;
• investimenti in mobilità sostenibile e infrastrutture verdi integrate.

Questi interventi, se inseriti nei Piani del Verde, permettono ai Comuni di allineare la pianificazione locale agli obiettivi nazionali ed europei, rafforzando la capacità di adattamento climatico e la qualità ambientale dei territori.

In questo quadro assume particolare rilievo il Piano comunale del Verde, oggi considerato uno dei principali strumenti di pianificazione locale. Esso supera la tradizionale programmazione degli interventi manutentivi per configurarsi come uno strumento strategico capace di integrare le politiche ambientali, urbanistiche, sociali e climatiche.

Il Piano del Verde definisce gli obiettivi di tutela, gestione e sviluppo del patrimonio vegetale urbano, programmando gli interventi necessari per incrementare la resilienza delle città e migliorare la qualità ambientale e sociale dei territori. Tra le sue finalità rientrano la conservazione della biodiversità, l’incremento della copertura arborea, il contenimento del consumo di suolo, l’aumento delle superfici permeabili, la riduzione delle isole di calore, il miglioramento della qualità dell’aria e la promozione dell’accessibilità e dell’equità nella distribuzione degli spazi verdi.

Dal punto di vista operativo, il Piano si fonda su una conoscenza sistematica del patrimonio esistente attraverso l’inventario delle alberature, la mappatura delle aree verdi, il censimento delle superfici permeabili e la valutazione dello stato fitosanitario e del valore ecosistemico delle principali componenti vegetali. A tali strumenti conoscitivi si affiancano la definizione di criteri per le nuove piantumazioni, programmi pluriennali di manutenzione, interventi per la gestione sostenibile delle acque meteoriche e sistemi di monitoraggio basati su indicatori ambientali e territoriali.

L’efficacia del Piano del Verde dipende tuttavia non soltanto dalla qualità della pianificazione, ma anche dalla capacità di costruire modelli di governance partecipata. In questa cornice, il Terzo settore non assume un ruolo esclusivamente esecutivo, ma partecipa alla definizione delle priorità locali, alla gestione condivisa degli spazi verdi, alla realizzazione di orti urbani e giardini di comunità, alle attività di educazione ambientale e ai programmi di monitoraggio civico. La cittadinanza attiva contribuisce, inoltre, a rafforzare la manutenzione diffusa e il presidio sociale dei luoghi, favorendo processi di appropriazione collettiva e di costruzione del bene comune.

L’attuazione del Piano richiede infine un sistema stabile di monitoraggio fondato su indicatori in grado di misurare non solo la consistenza del patrimonio verde, ma anche gli effetti prodotti sulle comunità. Tra gli indicatori maggiormente utilizzati figurano la superficie verde per abitante, la percentuale di copertura arborea, la permeabilità dei suoli, la distribuzione territoriale degli spazi verdi, la biodiversità urbana, la riduzione delle temperature superficiali e il grado di accessibilità ai parchi e ai giardini pubblici. A questi possono affiancarsi indicatori di partecipazione, quali il numero di convenzioni attive con gli Enti del Terzo settore, le iniziative di cittadinanza attiva, le ore di volontariato e il coinvolgimento della popolazione nei processi di cura e gestione.

L’esperienza di numerosi Comuni dimostra come il Piano del Verde rappresenti oggi uno degli strumenti più efficaci per tradurre gli indirizzi europei e nazionali in politiche territoriali integrate. Città come Milano (integrazione con il Piano Aria Clima e il progetto Forestami, avviato nel 2019 con obiettivi fino al 2030), Bologna, Torino e Prato hanno sperimentato modelli nei quali pianificazione, gestione condivisa e partecipazione civica concorrono alla costruzione di infrastrutture verdi multifunzionali. Tali esperienze evidenziano tuttavia anche alcune criticità ricorrenti, quali l’assenza di inventari aggiornati, la limitata disponibilità di risorse per la manutenzione ordinaria, la frammentazione delle competenze amministrative e la difficoltà di consolidare partenariati di lungo periodo con gli Enti del Terzo settore.

Alla luce di ciò, il Piano del Verde non rappresenta soltanto uno strumento tecnico di pianificazione, ma un dispositivo di governance territoriale attraverso il quale integrare politiche ambientali, urbanistiche e sociali, orientando l’azione pubblica verso modelli di sviluppo urbano più resilienti, inclusivi e sostenibili.

Terzo settore e della cittadinanza attiva. L’evoluzione delle politiche pubbliche ha favorito il passaggio da modelli tradizionali di gestione amministrativa a forme di governance collaborativa nelle quali assumono un ruolo crescente gli Enti del Terzo settore, le organizzazioni civiche e i cittadini attivi. In questo processo ha assunto particolare rilievo il principio di sussidiarietà orizzontale sancito dall’articolo 118 della Costituzione, che ha aperto la strada alle pratiche di amministrazione condivisa valorizzate anche dalla giurisprudenza costituzionale e fondate sul riconoscimento dei cittadini come co‑produttori di interesse generale. Un contributo decisivo alla sistematizzazione di questo modello è stato fornito da Labsus – Laboratorio per la Sussidiarietà, che ha introdotto e diffuso in Italia il paradigma dei “patti di collaborazione” per la cura condivisa dei beni comuni urbani: attraverso i Regolamenti comunali per l’amministrazione condivisa, oggi adottati in centinaia di città, Labsus ha reso possibile la partecipazione strutturata di cittadini attivi, associazioni e gruppi informali alla gestione degli spazi verdi, offrendo strumenti giuridici stabili per la co‑progettazione e la co‑gestione e consolidando pratiche di manutenzione diffusa, presidio sociale e attivazione comunitaria. Patti di collaborazione, orti urbani condivisi, giardini di comunità e interventi di rigenerazione partecipata rappresentano così modalità attraverso cui il verde urbano diventa occasione di corresponsabilità tra istituzioni e cittadini. A questo quadro si affianca il contributo del Codice del Terzo settore (d.lgs. 117/2017 e smi) che, attraverso gli strumenti della co‑programmazione e della co‑progettazione (art. 55), ha rafforzato la possibilità di costruire partenariati tra amministrazioni pubbliche ed enti del Terzo settore nella definizione e nell’attuazione di interventi di interesse generale, completando e integrando le pratiche di amministrazione condivisa con forme più strutturate e continuative di collaborazione. La presenza del Terzo settore non si limita alla gestione degli spazi verdi, ma contribuisce ad attivare processi di inclusione sociale, educazione ambientale, cittadinanza attiva e rafforzamento del capitale sociale, confermando come il verde urbano costituisca un ambito privilegiato di integrazione tra politiche ambientali e politiche sociali e un terreno fertile per la costruzione di comunità più resilienti, coese e co-partecipative.

Le esperienze territoriali: il verde urbano come laboratorio di governance. L’attuazione delle politiche sul verde urbano trova la sua espressione più significativa a livello locale, dove gli indirizzi europei e nazionali vengono tradotti in interventi concreti attraverso la collaborazione tra amministrazioni pubbliche, Enti del Terzo settore, imprese sociali, fondazioni, università e cittadini. I territori rappresentano, infatti, il luogo nel quale è possibile osservare come il verde urbano si trasformi da semplice dotazione infrastrutturale a strumento di innovazione istituzionale e sociale.

Negli ultimi anni numerosi Comuni hanno sperimentato modelli di governance fondati sulla gestione condivisa degli spazi verdi, promuovendo orti urbani, giardini di comunità, interventi di forestazione urbana, patti di collaborazione e percorsi di rigenerazione di aree dismesse. Tali esperienze evidenziano il progressivo superamento di una concezione esclusivamente pubblica della gestione del verde, a favore di forme di corresponsabilità tra istituzioni e comunità locali.

In questo processo il Terzo settore svolge un ruolo sempre più rilevante. Cooperative sociali, associazioni di promozione sociale, organizzazioni di volontariato, fondazioni ed enti filantropici contribuiscono non soltanto alla manutenzione degli spazi, ma anche alla progettazione degli interventi, all’attivazione delle reti territoriali e alla realizzazione di attività educative, culturali e sociali. Il verde urbano diviene così uno spazio di inclusione delle persone fragili, di educazione ambientale, di partecipazione civica e di rafforzamento del capitale sociale.

L’elemento maggiormente innovativo di queste esperienze non risiede tanto nelle singole iniziative quanto nella capacità di integrare politiche differenti. Gli interventi sul verde urbano mettono infatti in relazione obiettivi ambientali, sanitari, urbanistici e sociali, favorendo una lettura multidimensionale delle trasformazioni urbane.

Ne consegue che il verde assume le caratteristiche di una politica trasversale (cross-cutting policy), capace di produrre benefici che interessano simultaneamente la tutela dell’ambiente, il welfare locale, la salute pubblica e la resilienza climatica.

Fonte: Polidori, luglio 2026

Criticità strutturali, governance collaborativa e prospettive di policy per la transizione ecologica. Nonostante la crescente attenzione istituzionale, lo sviluppo delle politiche per il verde urbano continua a confrontarsi con criticità strutturali che ne limitano l’efficacia: la frammentazione delle competenze amministrative, che coinvolgono settori differenti – ambiente, urbanistica, lavori pubblici, patrimonio, servizi sociali e salute – spesso privi di un coordinamento stabile; la mancanza di una regia nazionale e di un quadro normativo unitario che, a differenza di quanto avviene a livello europeo con il Regolamento sul ripristino della natura e con le nuove iniziative sulla tutela del suolo, non definisce obiettivi vincolanti né strumenti omogenei per la pianificazione del verde urbano; l’assenza di un sistema di monitoraggio centralizzato e di un censimento nazionale del patrimonio verde, che si traduce in dati parziali e disomogenei e nella mancanza di indicatori condivisi capaci di confrontare le politiche comunali, valutarne l’efficacia e seguirne l’evoluzione nel tempo; la difficoltà di misurare in modo sistematico gli impatti ambientali, sociali e sanitari degli interventi, nonostante la letteratura ne riconosca i benefici; la fragilità economica delle iniziative, poiché gli investimenti straordinari dei programmi europei e del PNRR non risolvono il nodo della manutenzione ordinaria e della continuità delle azioni; e, infine, le forti differenze territoriali nella capacità amministrativa degli enti locali e nella qualità dei processi partecipativi, che generano una geografia della disuguaglianza nella cura e nella disponibilità del verde. Queste criticità rendono evidente la necessità di una regia nazionale capace di integrare competenze, strumenti e risorse, sviluppare un sistema omogeneo di dati e indicatori e sostenere la pianificazione del verde a livello comunale, metropolitano e regionale, in coerenza con quanto indicato dalla soprarichiamata Strategia Nazionale per lo Sviluppo Sostenibile che richiama l’urgenza di rafforzare la conoscenza del patrimonio verde, migliorare la qualità dei dati ambientali e costruire strumenti di monitoraggio degli impatti sulla resilienza climatica, sulla salute e sul benessere delle comunità. In questo quadro si inserisce anche la riflessione sul suolo come bene comune (Polidori, 2026**)

-Nota), che evidenzia come la tutela del suolo urbano, periurbano e agricolo sia parte integrante delle politiche sul verde e rappresenti una risorsa collettiva da preservare e gestire in modo condiviso. L’evoluzione del quadro europeo e nazionale mostra infatti come il verde urbano abbia assunto una funzione strategica nelle politiche di adattamento ai cambiamenti climatici, tutela della biodiversità, rigenerazione urbana, salute pubblica e coesione sociale, trasformandosi da elemento paesaggistico a infrastruttura naturale e sociale. Parallelamente, la governance degli interventi si è evoluta verso modelli collaborativi fondati sulla sussidiarietà e sugli strumenti del Codice del Terzo settore, che hanno ampliato il ruolo degli Enti del Terzo settore e della cittadinanza attiva nella cura e nella valorizzazione degli spazi verdi, riconoscendo il verde urbano come bene comune la cui gestione richiede processi di collaborazione tra istituzioni e comunità. Le esperienze territoriali mostrano che tali forme di collaborazione generano benefici che vanno oltre la dimensione ambientale, contribuendo alla costruzione di reti di prossimità, all’inclusione sociale, alla partecipazione civica e alla resilienza locale. La sfida dei prossimi anni sarà trasformare queste esperienze in strategie strutturali, capaci di superare la frammentazione delle politiche settoriali e di consolidare modelli di governance multilivello fondati sulla cooperazione tra istituzioni, Terzo settore, comunità e cittadini, affinché il verde urbano divenga una componente stabile delle politiche di welfare territoriale e della transizione ecologica.

*Primo Ricercatore – Istituto Nazionale per l’Analisi delle Politiche pubbliche (INAPP)
e-mail: s.polidori@inapp.gov.it

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**Polidori S., Il suolo come bene comune nelle aree rurali fragili: tensioni, conflitti e pratiche di rigenerazione, Paper presentato al “XXI Convegno aree fragili”, Rovigo, 26-27 marzo 2026
( https://oa.inapp.gov.it/server/api/core/bitstreams/7af280ce-8227-4037-92db-893b0d110ba0/content)